El poder de policía ambiental
El poder de policía ambiental en el Código Civil y Comercial
Florencia Cheruse (Abogada del Colegio de San Juan) explica que la vida en sociedad de forma ordenada es posible gracias a la existencia de los derechos de las personas. Sin embargo, ese mismo orden social es el que exige que los derechos no sean ejercidos de forma absoluta e irrestricta, sino que es necesario que existan límites y reglamentaciones a los mismos. Esta limitabilidad de los derechos no es más que el poder de policía, que implica, como ya todos sabemos, la potestad de reglamentar las libertades individuales que posee el Estado.
Esta facultad estatal encuentra su origen en nuestra Constitución Nacional, específicamente en los arts. 14 y 28. El primero de ellos, al enumerar los derechos de los habitantes dice que ellos se gozan “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio…” y el segundo, expresa que los “derechos… no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio…” (el destacado nos pertenece).
1) Necesidad de que la reglamentación se instrumente en Ley
De los preceptos mencionados, más el art. 19 de la CN, surge uno de los requisitos fundamentales para la validez del accionar del Estado en este sentido, cuál es la necesidad de que dicha reglamentación se instrumente a través de una ley. En este punto es importante destacar que, el hecho de que las restricciones deban formalizarse a través de leyes no implica que el poder de policía consista solamente en dictar normas. Debemos incluir en este concepto también a los actos administrativos que concreten en casos particulares las limitaciones previamente establecidas en la ley.
2) Principio de razonabilidad
En segundo término, debemos agregar como requerimiento, al principio de razonabilidad, que implica que la ley formal que mencionamos cumpla con determinadas condiciones de fondo y contenido para ser constitucionalmente válida. Nuestra Constitución Nacional acoge este requisito en el ya mencionado art. 28. Sagües se refiere a tres niveles de razonabilidad: normativa, técnica y axiológica. Éstos refieren, respectivamente, a que las normas dictadas tengan coherencia con la Constitución; que exista una adecuación racional de los medios y los fines perseguidos y que las normas sean intrínsecamente justas.
Cuidado del medio ambiente en la Constitución Nacional
Volviendo a la noción de poder de policía, no podemos dejar de exponer que hay dos formas de concebir este instituto. Si nos situamos dentro de un modelo de Estado liberal, debemos entenderlo en un sentido estricto, es decir, referido sólo a aquellas limitaciones que tengan como fin específico proteger la salubridad, moralidad y seguridad públicas. Sin embargo, en la actualidad, con el advenimiento del constitucionalismo social, se evoluciona hacia un concepto amplio, ya que los bienes jurídicos que el Estado debe proteger se extienden. Aparecen, entre otros, la tranquilidad pública, la lealtad comercial, la defensa de la competencia, la estética pública y el ambiente.
Este último por el expreso mandato constitucional del art. 41 de la Constitución Nacional. Nace así el poder de policía ambiental, que no es más que aquel ejercido por el Estado, restringiendo y limitando los derechos de los particulares con la finalidad de proteger el ambiente y de lograr un desarrollo que sean sostenible.
Código Civil y Comercial
Luego de esta resumida referencia al poder de policía, pasemos a considerar sucintamente aquellos artículos del Código Civil y Comercial en los que, a nuestro criterio, encontramos reflejada la potestad reglamentaria del Estado o bien se establecen pautas para el ejercicio e interpretación de la misma, siempre, claro está, en miras a la protección del ambiente.
Artículo 1°: Derechos humanos como fuente de derechos
En primer término, debemos referirnos al art. 1° que en su texto instituye a la Constitución Nacional y a los tratados de derechos humanos como fuente de derecho. Esto posee una enorme relevancia en materia ambiental, tal como lo tiene dicho la doctrina más autorizada, ya que, el derecho ambiental no solo tiene base constitucional (art. 41 CN), sino también internacional. Al remitir este precepto a la norma constitucional debemos entender que corresponde tener en cuenta los arts. 14 y 28 CN, donde se manifiesta la potestad limitadora de los derechos que posee el Estado de la que hablamos más arriba.
Lo mismo ocurre con la referencia a los tratados de derechos humanos, ya que el poder de policía encuentra en diversas convenciones, requisitos y pautas para su ejercicio. Pensamos que, cuando el artículo en comentario refiere a los tratados de derechos humanos deben tenerse en cuenta también la interpretación que de los mismos han hecho los distintos órganos internacionales competentes.
Artículo 2°: Referencia a los principios jurídicos
El art. 2° también posee un gran significado para el derecho ambiental y la potestad reglamentaria del Estado, al incluir dentro de los criterios de interpretación de la ley a las disposiciones que surgen de los tratados de derechos humanos y los principios jurídicos, entre otros. Reiteramos aquí lo dicho más arriba respecto de las normas de los tratados de derechos humanos, pero lo novedoso resulta ser la referencia a los principios jurídicos.
El derecho ambiental debe recurrir a ellos para llenar sus lagunas legales debido a que aún no ha alcanzado un grado óptimo de desarrollo. Estos principios, incluidos en su mayoría, en el art. 4 de la ley 25.675 vienen a modificar el clásico análisis de razonabilidad que debe hacerse de una norma limitadora de derechos. Este ya no puede ser tan estricto y riguroso como con la concepción tradicional del poder de policía, sino que debe ser adecuado a esta nueva realidad.
Artículo 240: limitaciones al ejercicio de los derechos individuales
Pasemos ahora a considerar el agregado más importante que ha traído al reforma y unificación del sistema de derecho privado para el derecho ambiental: el art. 240. En él se receptan las limitaciones al ejercicio de los derechos individuales y posee una evidente relación con el poder de policía, ya que este consiste efectivamente en el poder del Estado de establecer límites a los derechos.
1er Término:
La primera barrera que se establece está dada por los derechos de incidencia colectiva, categoría incorporada en el art. 14 y de enorme relevancia, pues, si bien este tipo de derechos ya era conocido en nuestro ordenamiento, es la primera vez que en un código de derecho privado se incluye esta clasificación.
2do Término:
Se hace referencia a las normas de derecho administrativo, de orden nacional y local. Estas disposiciones son lisa y llanamente las normas de policía.
Los autores coinciden en que la competencia para dictar estas medidas es en principio local y será nacional en aquellos casos en que se confiera expresamente, un excelente ejemplo de ello es el tercer párrafo del art. 41 de la CN en el que las provincias delegan en la Nación la competencia para el dictado de normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, quedándole a éstas la facultad concurrente de dictar las normas de complemento necesarias.
Esta división de competencias tiene su reflejo en el art. 241 que manda a respetar la normativa de presupuestos mínimos aplicable, cualquiera sea la jurisdicción en la que se ejerzan los derechos individuales.
Finalmente, el artículo hace una enumeración, no taxativa, de micro bienes ambientales cuyo funcionamiento y sustentabilidad no debe verse afectados por el ejercicio de los derechos individuales. Esta es la nueva finalidad asumida por el Estado en ejercicio de su poder de policía, luego de la reforma constitucional de 1994, que hizo que se comenzara a hablar de una nueva categoría, la de poder de policía ambiental.
Artículo 10 y 14: limitabilidad de los derechos
Por último, consideramos conveniente hacer una mínima referencia a los arts. 10 y 14 que, si bien no refieren directamente al poder de policía, configuran su contracara en la teoría de la limitabilidad de los derechos, por lo que deben ser interpretados de forma conjunta y coherente con el resto del ordenamiento. Los preceptos contienen, respectivamente, la teoría del abuso de derecho en general y el abuso de derecho en relación al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva. El primer caso se está refiriendo al límite interno que poseen los derechos, en cambio, el art. 14, luego de establecer la novedosa división entre derechos individuales y derechos de incidencia colectiva, se ocupa ya no del límite interno, sino del posible conflicto que puede existir entre derechos individuales, pertenecientes a la esfera privada de las personas, con los derechos de incidencia colectiva, pertenecientes a la esfera pública o social.
Cierre: importancia de los preceptos
Para finalizar nos gustaría expresar la importancia de los preceptos comentados en relación al poder de policía. Si bien es una noción que pertenece predominantemente al derecho público, es interesante analizar cómo se refleja en las normas de un código de derecho privado, en las que, sin ser receptado expresamente, se lo reconoce y se demarcan pautas para su ejercicio.
Aparecen en este sentido referencias al ambiente, a sus componentes, a los derechos de incidencia colectiva, al desarrollo sostenible que hacen que los clásicos fines por los que el Estado podía restringir las libertades (salubridad, moralidad y seguridad públicas) se extiendan, no solo desde una imposición constitucional, sino también desde normas civiles y comerciales.
En este punto, adquiere especial relevancia el texto de los art. 1° y 2° del código unificado en los que patentemente se puede ver como se empieza a dejar de lado la tradicional división entre derecho público y privado y se intenta evolucionar considerando al ordenamiento jurídico como un sistema que debe ser todo el tiempo interpretado de modo coherente, teniendo en cuenta a todos sus componentes.
